هذه المقالة تأتي ضمن سلسلة مقالات مبادرة تضامن عن مؤتمر الموئل الثالث، والتي تم إصدار المقالة الأولى منها تحت عنوان: الدليل الإرشادي لمؤتمر الأمم المتحدة الثالث المعني بالإسكان والتنمية الحضرية المستدامة (الموئل الثالث).
لا يحتاج المواطن المصري إلى الحصول على تأشيرة دخول مسبقاً ليسافر إلى مدينة كيتو عاصمة الاكوادور، حيث انعقد مؤتمر الأمم المتحدة الثالث المعني بالإسكان والتنمية الحضرية المستدامة أو “الموئل الثالث” (Habitat III) – في الفترة ما بين السابع عشر والعشرين من أكتوبر الماضي. شهد هذا المؤتمر إقرار الدول الأعضاء على وثيقة “الأجندة الحضرية الجديدة” (New Urban Agenda). تلك الأجندة – غير الملزمة – تضع تصوراً للمدن، أو ما تأمل الدول المشاركة أن تكون عليه المدن، في عام 2030. حيث لا مكان للفقر واللامساواة، وحيث ينعم الإنسان بحياة كريمة ومسكن ملائم كحق أصيل له، دون أي تمييز على أساس الجنس أو العرق أو الدين أو الطبقة، وذلك في إطار اقتصاد احتوائي ومتنامي، وفي ظل بيئة مستدامة (الأمم المتحدة، 2016).
في إطار تلك الأجندة الحضرية، تسعى الحكومة المصرية وبعض منظمات المجتمع المدني المهتمة بشأن العمران المصري إلى التفاعل مع هذه الأجندة في ظل التغيرات المحلية والمتغيرات الإقليمية والعالمية. تسعى مبادرة التضامن العمراني بالقاهرة من خلال هذه المقالة لإلقاء الضوء على الوضـع الراهـن للعمــران المصري والسياسات والتـشـريعـات الحـاكمـة له، ومدى اتساقها مع الأجـندة الحضـرية السـابقة، “أجندة الموئل” لعام 1996 (The Habitat Agenda). نحاول أيضاً رصد التحضيرات المصرية التي تمت للمشاركة في “الموئل الثالث”. وأخيراً، نحاول التأمل في انعكاسات “الأجندة الحضرية الجديدة” على السياسات والاستراتيجيات العمرانية المستقبلية في مصر، وتأثير ذلك على الواقع العمراني الذي يعيشه المواطنين.
أربعون عاماً مضت
بدأت قصة مؤتمرات الموئل في فانكوفر بكندا عام 1976، عندما انعقد مؤتمر الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية “الموئل الأول”. صدر عن ذلك المؤتمر إعلان فانكوفر للمستوطنات البشرية موضحاً التحديات العمرانية التي يواجها المجتمع الدولي. تمثلت تلك التحديات في النمو الاقتصادي غير العادل، والتدهور الاجتماعي والاقتصادي والبيئي، والنمو السكاني المطّرد، والتحضر دون السيطرة، وتأخر تنمية الريف وتفتته، والهجرة الدولية القسرية. وقد وضع الإعلان خطة عمل تتضمن عدة محاور لمجابهة تلك التحديات هي: سياسات واستراتيجيات التنمية، التخطيط العمراني، المأوى والبنية الأساسية والخدمات، الأرض، المشاركة الشعبية، المؤسسات والإدارة (موئل الأمم المتحدة، 1976). تضمنت مخرجات المؤتمر الأول إنشاء برنامج الأمم المتحدة للموئل (UN-Habitat) في عام 1977، وتقرر إقامة مؤتمرات الموئل مرة كل عشرين عام (موئل الأمم المتحدة، 2012). ففي عام 1996، انطلق “الموئل الثاني” في إسطنبول بتركيا ليخرج عنه إعلان إسطنبول للمستوطنات البشرية أو ما يسمى “أجندة الموئل” لتواكب تطور التحديات العمرانية وازدياد تعقيداتها. تضمنت تلك الأجندة سبعة التزامات أساسية شملت: المأوى الملائم للجميع، مستوطنات بشرية مستدامة، التمكين والمشاركة، المساواة الجندرية، دعم المأوى والمستوطنات البشرية مادياً، التعاون الدولي، ومتابعة وتقييم إنجازات الأجندة (موئل الأمم المتحدة، 1996).1 وفي عام 2001، ، قامت الجمعية العامة للأمم المتحدة بدعوة الدول الأعضاء في أول – وأخر – جلسة خاصة لمتابعة وتقييم تنفيذ أجندة الموئل.
التزامات أجندة الموئل عام 1996 (جرافيكس: مبادرة تضامن)
مصر من أجندة الموئل
2صدّقت مصر، من خلال مشاركتها ضمن “مجموعة 77 والصين“، على ما جاء في إعلاني فانكوفر وإسطنبول، وعلى الجانب الأخر، تطورت سياسات واستراتيجيات العمران في مصر.[i] وفي إطار كَون أجندات الموئل بصفة عامة غير ملزمة للحكومات، سنحاول في هذا الجزء استعراض التطورات العمرانية التي طرأت على الدولة المصرية من منظور السبعة التزامات السابقة، لكي نستطيع تحديد موقعنا من “أجندة الموئل “، وقراءة ما إذا كان لتلك الأجندة تأثير على العمران المصري، وإلى أي مدى وصلت مصر في مجابهة تحديات العمران المحلية ذات الصلة بتلك الالتزامات.
بدايةً، لا نستطيع تقييم موقعنا من منظور كل التزام على حدة، لإن جميعها متشابكة، وإذا فعلنا، فسوف نفقد خيوط هي الأقدر على توضيح دور الأجندة كميثاق عالمي في التأثير على العمران المصري. لكن، سنحاول استعراض ما آل إليه العمران المصري في الوقت الراهن، وفهم ما إذا كانت الأجندة الحضرية ذات تأثير عليه أم لا، وكيف هو ذلك التأثير إن وجد.
التشريعات المصرية
شهدت التشريعات المصرية في العقد الأخير تغيرات هامة. فقد مرت مصر بتعديلين دستوريين بعد 2011، شهد الدستور خلالهما تطوراً نسبياً في باب الحقوق والحريات والواجبات العامة، حيث نصت المادتين (68،78) – على الترتيب – على حرية تداول المعلومات والحق في المسكن الملائم لأول مرة. وفي دستور 2014، حظرت المادة 63 التهجير القسري للمواطنين بالإضافة إلى إدراج فقرة في المادة 78 تختص بالاهتمام بالمناطق اللارسمية.3 تلك المواد الدستورية لم تترجم إلى قوانين بعد، ونستطيع القول أن هذه التعديلات لم تكن نتيجة مباشرة للأجندة الحضرية التي دعت إلى مأوى ملائم للجميع، فقد أتت تلك التعديلات بعد 18 عام من إطلاق أجندة الموئل. وعلى الأخص، فقد تمت إضافة المادة المتعلقة بالحق في المسكن الملائم في الدستور المصري بعد إثارتها من قبل أحد المشاركين المهتمين بقضايا العمران في لجنة إعداد الدستور، أي جاءت نتيجة لتأثير الحركة العمرانية في مصر بعد 2011. قبل ذلك، صدر قانون البناء الموحد رقم 119 لسنة 2008، حيث تم إدراج تعريف التنمية العمرانية المستدامة في المادة الثانية منه لكي يكون تحقيقها هو الهدف الرئيسي من وضع المخططات الاستراتيجية على مختلف المستويات. من الجائز أن نظن أن تلك المادة ذات صلة بالالتزام الثاني من الأجندة والخاص بتوفير مستوطنات بشرية مستدامة، لكن يجب الأخذ في الاعتبار أن ذلك القانون وتلك المادة أتيا بعد 12 عام من إطلاق أجندة الموئل وبعد انتشار مصطلح “التنمية المستدامة” عالمياً.
قد يبدو أن لأجندة الموئل تأثير على صياغة التشريعات المصرية الخاصة بالعمران، لكن الفجوة الزمنية بين صدور الأجندة وتلك التشريعات تجعلنا نتساءل إذا ما كان ذلك التأثير بسبب التبني المباشر للأجندة من قبل الحكومة أم من خلال انتشار المفاهيم والمصطلحات الخاصة بالأجندة على الساحة العالمية والذي فرض على الدولة استخدامها لمواكبة التغيير. الإجابة على السؤال السابق مرتبطة بمدى ترجمة تلك التشريعات إلى سياسات واستراتيجيات وتنفيذها على أرض الواقع، سنحاول في الجزء التالي استعراض إلى أي مدى تم تحقيق التنمية العمرانية المستدامة وتوفير المسكن الملائم والاهتمام بالمناطق اللارسمية، وإلى أي مدى تمت عملية التمكين والمشاركة المذكورة في التزامات أجندة الموئل.
السياسات والاستراتيجيات العمرانية
تم تعريف التنمية العمرانية المستدامة في المادة الثانية من قانون البناء الموحد على أنها “إدارة عملية التنمية العمرانية بالاستغلال الأمثل للموارد الطبيعية المتاحة لتلبية احتياجات الجيل الحاضر دون التأثير على فرص الأجيال القادمة”. لكن سياسات الدولة لا تعكس السعي نحو تحقيق التنمية العمرانية المستدامة إلى الآن. بدايةً، اتجهت سياسة العمران في مصر في العقود السابقة بشكل كبير نحو المدن، وتخلفت تنمية القرى المصرية بصورة واضحة. فقد نالت المدن القدر الأكبر من الموارد المالية، ولم يحظى الريف بمثل هذه الأفضلية، إذ أن وضعه تحت الإدارة المحلية وبرامجها جعله محروماً بشكل كبير من موارد الإدارة المركزية. لهذا تخلفت تنمية الريف، ولم تتم تنمية المستوطنات البشرية بصورتها الأشمل كما أوصت أجندة الموئل في عام 1996. إلا أن الدولة أطلقت بعد 11 عام من الأجندة، في عام 2007، برنامج قومي للقرى الأكثر احتياجاً، بتمويل من جهات محلية ودولية.
وبالتركيز على التنمية الحضرية، هناك أيضاً تفاوت كبير بين القاهرة وباقي المحافظات وحتى بين أحياء القاهرة المختلفة، حيث تتحصل القاهرة على نسبة كبيرة من مخصصات التنمية نظراً لمركزية الدولة ومركزية التخطيط،4 تلك المركزية التي دعت أجندة الموئل إلى عكسها لضمان تنمية متوازنة بين الأقاليم المختلفة وعدالة في توزيع الموارد العامة.[iii] مركزية الدولة تلك أدت أيضاً إلى سوء عملية إدارة الأراضي، فبدلاً من استخدامها لتلبية احتياجات الأجيال الحاضرة والمستقبلية من الإسكان، تم استغلالها لتعظيم الأرباح وإيرادات الدولة. وتوضح سياسة الدولة – المُتبعة منذ عدة عقود – في بناء مجتمعات عمرانية جديدة في الصحراء مدى سوء تلك العملية من قبل هيئة المجتمعات العمرانية الجديدة.5 وقد تم انتقادها من قبل مسئولين حاليين في الحكومة المصرية مثل نائب وزير الإسكان (د/أحمد درويش)، بالإضافة إلى المنسق الحالي للتحالف الدولي للموئل في مصر (جوزيف شكلا). تنبع سوء عملية إدارة الأراضي في مصر بشكل رئيسي من فلسفة “الأرض كمورد مادي”، أي استغلال أكثر المصادر توفرًا في مصر – الأراضي – كوسيلة لتمويل عجز الميزانية وزيادة الموارد العامة. من ناحية أخرى، اعتمدت استراتيجية التنمية العمرانية في مصر بشكل عام وفي المدن الجديدة على وجه الخصوص على فلسفة “المساكن الحديثة”، حيث تعتقد الدولة أن توفير وحدات سكنية بأحدث مواد البناء كافي لتوفير المسكن الملائم كما ذكر بالتقرير الوطني لجمهورية مصر العربية، في 2016، وهو ما يتعارض أيضاً مع مفهوم المسكن الملائم الذي تبنته أجندة الموئل والمتفق عليه عالمياً في العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية. ففي أدبيات العمران الحديثة، ينبغي أن يكون الإنسان هو محور التنمية، وتوفير المسكن الملائم هو أكثر من وحدة سكنية، وأن الأرض لها وظيفة اجتماعية تجاه المجتمع ككل، وعلى الأخص ذوي الاحتياج الأكبر (التحالف الدولي للموئل – شبكة حقوق الأرض والسكن، 2016).
خصائص المسكن الملائم طبقاً للأمم المتحدة – مكتب المفوض السامي لحقوق الإنسان (جرافيكس: مبادرة تضامن)
أمّا بالنسبة لعمران المدن القائمة، يتم اتباع سياسة المخططات الاستراتيجية والتفصيلية للتنمية والتي تعدها الهيئة العامة للتخطيط العمراني. تلك المخططات من المفترض أن تعكس احتياجات السكان وتحاول استغلال الموارد المتاحة لتلبيتها، لكن عملية إعدادها لا تتم عن طريق المشاركة الشعبية بالشكل الذي أوصت به أجندة الموئل في عملية التمكين والمشاركة. طبقاً للمادة 14 من قانون البناء الموحد، يتم دعوة شركاء التنمية من المواطنين وممثلي المجتمع المدني وجهات أخرى اثناء عملية إعداد المخطط من خلال الإعلان في جريدتين واسعتي الانتشار وعقد جلسات استماع عامة. إلا أن القانون لا يحتم موافقة المواطنين أو المجتمع المدني على المخطط ويكتفي فقط بموافقة المجلس الشعبي المحلي (المنحل منذ 2012). ذلك أن جلسات الاستماع تلك تعتمد بالأساس على إرادة متخذي القرار للاستماع إلى المواطنين والاعتداد بآرائهم وملاحظاتهم. فهناك جلسات استماع تهدف فقط إلى إعلام المواطنين بالقرارات التي سبق واتخذها المسئولون. وأخرى نقاشية يتبادل جميع الأطراف فيها آرائهم ومقترحاتهم، لكن نتائج تلك الجلسات في نهاية الأمر غير ملزمة لمتخذي القرار. وأخيراً، هناك جلسات استماع تتميز بوجود مناظرات وتصويت لصالح قرار معين يتم اتخاذه خلال الجلسة، وعادة ما يكون هذا القرار ملزماً للجهة التنفيذية. إلا أن الممارسات الفعلية لجلسات الاستماع تشير إلى أن الكثير منها لا يؤدي إلى دمج المواطنين والمجتمع المحلي بشكل حقيقي في عملية التخطيط العمراني. ويتحول الكثير منها إلى عملية صورية بغرض تلبية أحد متطلبات إعداد المخططات. فعلى سبيل المثال، أوضح استطلاع رأي لعينة عشوائية بخصوص جلسة الاستماع المنعقدة في مدينة الغنايم بأسيوط، أن تقريباً 10% فقط من تلك العينة على علم بعملية إعداد المخطط الاستراتيجي لمدينتهم، وأن حوالي 7% فقط من هذه العينة كانوا على علم بجلسة الاستماع.6
أمّا بخصوص المناطق اللارسمية في المدن القائمة، فكان يتم التعامل معها بسياسة رد الفعل. قبل صدور أجندة الموئل لعام 1996، أطلقت الدولة في عام 1993 برنامج قومي لتطوير المناطق اللارسمية كرد فعل لما حدث من تهجير السكان من منازلهم المهدمة نتيجة لزلزال القاهرة 1992 وانتشار الحركات الإسلامية في إمبابة بالجيزة. ثم مرة أخرى، تفاعلت الدولة مع حادثة انهيار صخرة الدويقة بمنشية ناصر في عام 2008، وأنشئت صندوق تطوير المناطق العشوائية (الصندوق اختصاراً) في نفس العام بهدف “حصر المناطق العشوائية وتطويرها، وتنميتها، ووضع الخطة اللازمة لتخطيطها عمرانياً، وإمدادها بالمرافق الأساسية، من مياه وصرف صحي وكهرباء.” (صندوق تطوير المناطق العشوائية، 2008). من خلال الصندوق تم تصنيف المناطق اللارسمية إلى مناطق غير آمنة ومناطق غير مخططة، ذلك التصنيف متبع حتى الآن، وعلى أساسه يتم التعامل مع المناطق اللارسمية. نستطيع القول أيضاً، أن وضع المناطق اللارسمية ضمن قائمة أولويات الحكومة لم يكن لتأثير أجندة الموئل وإنما جاء كرد فعل للتغيرات المحلية التي تحدث في العمران المصري. حالياً، يتبع الصندوق نهج “التنمية الموجهة للإنسان” (Human-centered Development) حيث يكون المواطن المصري هو موضع الأولوية في التنمية. بدأ ذلك في عهد وزارة الدولة للتطوير الحضري والعشوائيات التي استمرت لعام واحد فقط (2014-2015). وضح ذلك جلياً في تعامل تلك الوزارة – والصندوق حالياً – مع قضية مثلث ماسبيرو، حيث اجتمعت الوزيرة – د/ ليلى إسكندر – آنذاك مع الأهالي والمجتمع المدني في أكثر من مناسبة لمناقشة عملية تطوير المنطقة. إلا أن العقبات الخاصة بآليات التمويل والصيغ القانونية للحيازة تقف حائلاً أمام المضي قدماً في تنفيذ ذلك المشروع الذي يعده الصندوق من أنجح مشروعات تنمية المناطق اللارسمية.
على صعيد أخر، أطلقت الحكومة المصرية استراتيجية التنمية المستدامة: رؤية مصر 2030 بعد صدور أهداف التنمية المستدامة العالمية، ما يجعلنا نتساءل ما إذا كانت الحكومة المصرية الآن أكثر مواكبة للوثائق العالمية. إلا أن رؤية مصر 2030 لم تتضمن أي آليات لتنفيذ الاستراتيجية، ولم تُعد إلى الآن. وقد قامت مبادرة تضامن بتحليل رؤية مصر 2030 وموقعها من أهداف الأمم المتحدة للتنمية المستدامة في سلسلة مقالات، يمكن الرجوع إليها من هنا.
مشروعات التنمية
مشروعات التنمية هي تطبيق لسياسات واستراتيجيات العمران على أرض الواقع. انقسمت مشروعات التنمية العمرانية في مصر إلى مشروعات إسكان وبنية أساسية، ومشروعات دعم السياسات العمرانية والإدارة المحلية، وأخرى لتنمية المناطق اللارسمية. أقامت الدولة مشاريع إسكان اجتماعي في المدن الجديدة والقائمة. إلا أن معظم تلك المشاريع كما ذكرنا من قبل لم تحقق المسكن الملائم للمواطنين. ومن خلال برامج التنمية المحلية حاولت الدولة تحسين بعض الخدمات للمواطنين داخل المدن القائمة، إلا أن قلة الموارد المالية المخصصة للجهات المحلية – التي لم تتعدى 12 % من نفقات الدولة في عام 2011/2012 – حالت دون التطوير المطلوب.7 وذلك لمركزية الإدارة العمرانية التي مرة أخرى تعارضت مع أجندة الموئل، حيث تتراوح نسب انفاق الدول على الإدارات المحلية بين 20-40 % من مواردها العامة. أمّا مشروعات دعم السياسات العمرانية والإدارة المحلية فتمت على وجه الخصوص بالتعاون بين الحكومة المصرية وبين برنامج الأمم المتحدة للموئل ووكالة التعاون الألمانية العمران. من أمثلة تلك المشروعات مشروعي التنمية بالمشاركة في المناطق الحضرية وإنشاء وحدات تطوير المناطق الحضرية في المحافظات بدعم مالي وفني من وكالة التعاون الألمانية، ومشروع التخطيط الحضري للمدن الصغيرة بالتعاون مع برنامج الأمم المتحدة للموئل. مثل هذه المشروعات في إطارها المجرد يمكن اعتبارها نتيجة مباشرة لأجندة الموئل، وذلك من خلال التعاون الدولي التي أوصت به الأجندة. لكن من جهة أخرى، هناك قصور كبير في الإدارة المحلية ما يَحوُل دون تحقيق التنمية المستدامة. على سبيل المثال، تم إنشاء وحدة التطوير الحضري في ديوان محافظة القاهرة عام 2007، وتم دعمها مالياً وفنياً وبناء قدرات الكوادر العاملة بها من خلال وكالة التعاون الألمانية، لكن بعد عدة سنوات بدأت الوكالة في إعادة تقييم هذه الوحدة، ووُجد أن دور الوحدة داخل المحافظة غير معروف، بالإضافة إلى عقبات في التواصل مع الإدارات الأخرى داخل ديوان المحافظة. ليس الهدف هنا التقليل من قيمة الوحدة، ولكن الإشارة إلى أن التعاون الدولي ليس “مصباح علاء الدين”، فحتى إذا كانت الجهات الدولية تتبع الأجندات العالمية فهذا لا يعني بالقطع تحقيق قيم تلك الأجندات على أرض الواقع.
أمّا مشروعات تنمية المناطق اللارسمية في مصر كان ولا يزال مرتبط بحفنة من التجارب الناجحة والتي لم يتم تبنيها على المستوى القومي أكثر منه ارتباطاً بالأجندات والمواثيق العالمية. فقد تم تطوير حي السلام بالإسماعيلية عام 1979 بناءً على نموذج “الأرض والخدمات” بتمويل من الوكالة الأميركية للإنماء الدولي (USAID) (كليفورد كولبين وشركاه، 1983).[iii] وتم تطوير منطقة مساكن زينهم بتمويل من الحكومة المصرية بناءً على نموذج “التطوير في الموقع” in-situ development)) وهناك العديد من مشروعات تطوير المناطق اللارسمية التي تمت خلال الأربعة عقود المنصرمة.[iv] إلا أن الفيصل ليس عدد المشروعات، وإنما إلى أي مدى تحسنت أحوال المواطنين البسطاء القانطين بتلك المناطق. لا نستطيع الجزم في ذلك التساؤل، إذ أن دراسات متابعة وتقييم المشروعات لا تتم على النحو المطلوب، وهو أيضاً ما يعارض أجندة الموئل.
الحراك العمراني في مصر
على الجانب الأخر لما تقوم به الدولة، تطور الحراك العمراني في مصر من كونه مجرد حركة حقوقية تهتم بشكل رئيسي بقضايا الإخلاء القسري إلى شكل أكثر تكاملاً (نقصد بالحراك العمراني، تلك المبادرات المحلية المهتمة بقضايا العمران التي نشأت من المجتمع المدني). فظهرت حركة عمرانية جديدة في مصر – منذ عام 2011 – تحاول أن تُقّوم نهج الدولة في التعامل مع العمران المصري. تعمل تلك الحركة نظرياً وعملياً بالتوازي على المستوى المحلي الذي تعجز الدولة عن التعامل معه أو لا تراه. وقد نشأت مبادرات عديدة تختص بالعمران المصري، منها ما يبحث نظرياً في مشاكل العمران، وينتقد سياسات الدولة في التعامل معها، ويقدم حلولاً نظرية لتلك المشاكل مثل عشرة طوبة: الدراسات والتطبيقات العمرانية ومبادرة التضامن العمراني بالقاهرة. ومنها ما يتدخل بشكل عملي مثل مجاورة: جمعية الفكر العمراني ومختبر عمران القاهرة للتصميم والدراسات (Cluster) و تكوين لتنمية المجتمعات المتكاملة. ذلك أن جزء من هذا الحراك العمراني كان له تأثير في وضع المواد الدستورية سالفة الذكر من خلال وثيقة دستور العمران بالتعاون مع منظمات حقوقية مثل شبكة حقوق الأرض والسكن والمبادرة المصرية للحقوق الشخصية والمركز المصري للإصلاح المدني والتشريعي والمركز المصري للحقوق الاقتصادية والاجتماعية. كان لهذا الحراك دور أيضاً في مفاوضات تطوير مثلث ماسبيرو (حركة مد)، وهو الذي قدم للأمم المتحدة تقرير بديل “الاستعراض الدوري الشامل” (Universal Periodic Review) في عام 2014، ويساهم ذلك الحراك أيضاً في توفير بعضاً من الخدمات في المناطق اللارسمية مثل منشية ناصر وعزبة خير الله وغيرها.8
ذلك الحراك نشأ على أيدي ممارسين عمرانيين اكتسبوا معرفة نظرية وعملية من خلال تعرضهم لتجارب التنمية في مختلف البلاد، وحاولوا نقل تلك المعرفة إلى العمران المصري. اكتسب هؤلاء الممارسون المعرفة النظرية من أدبيات العمران العالمية من خلال كتابتهم لأطروحاتهم، حيث أن مرحلة التعليم الجامعي وما قبل الدراسات العليا في الكليات المصرية المتخصصة في العمران لا يُدرّس بها علوم الاجتماع أو الاقتصاد العمراني بشكل يسمح بفهم منظومة العمران في إطارها الشامل. أما المعرفة العملية، اكتسبها الممارسون من خلال احتكاكهم بالتجارب العالمية أو من خلال تطبيقهم لأدبيات العمران العالمية بعد تأطيرها لتناسب العمران المصري. ذلك الحراك العمراني يتم دعمه مالياً في معظم الأحيان من جهات مانحة محلية ودولية غالباً ما تتبع المواثيق الدولية ومنها أجندة الموئل لعام 1996. إلا أنه لم نجد تعليق أو نقد للأجندة من قبل الحراك العمراني في مصر، سوى المقالات التي نشرها التحالف الدولي للموئل في مصر للتعليق على أهمية الأجندة لمصر وأين نحن من تلك الأجندة. لا نستطيع الجزم بالطبع بأن ليس للأجندة أي تأثير على الحراك العمراني، لكننا نجد أن أجندة الموئل لم يكن لها دور رئيسي أو مباشر في نشأة هذا الحراك. إلا أننا نفهم العلاقة بين الحراك العمراني والأجندة من خلال أدبيات العمران العالمية. فنستطيع القول أن مبادئ والتزامات الأجندة هي ما اتفق واجمع عليه جميع شركاء التنمية من جدليات أدبيات العمران. وتظهر هنا فلسفة الأجندة في كونها مرجعية ترشد توجهات الجهات المختلفة ووثيقة لمراقبة أنشطة هذه الجهات، بدون إغفال كونها غير ملزمة. ومن خلال تلك الفلسفة يمكن أيضاً أن نفهم تأثير الأجندة على الدعم المالي للحراك العمراني. فمرجعية الجهات المانحة غالباً ما تكون هي تلك الأجندات التي لا يمكن مخالفتها ظاهرياً، ولكن المحرك الرئيسي لهذه الجهات هو أيدولوجياتها وسياساتها. فنجد على سبيل المثال، وكالة التعاون الألمانية تدعم بشكل خاص برامج التنمية بالمشاركة والإدارة المحلية. ويظهر أيضاً عامل أخر يؤثر على الدعم المالي للحراك العمراني، يمكن أو لا يمكن ربطه بالأجندات العالمية. فالعديد من القضايا الساخنة أو الموضوعات ذات الأولوية، مثل قضايا اللامساواة واللاجئين حالياً يتم انعكاسها أو لا يتم في الأجندات العالمية، ولكن بالتأكيد يتم توجيه الكثير من المنح للحراك للتعامل معها. لهذا نستطيع القول أن الأجندة عامل من عوامل عدة تؤثر في الدعم المالي للحراك العمراني في مصر، لكن إلى أي مدي يؤثر هذا العامل بالتحديد هو ما لا نستطيع الجزم به.
مصر تسافر إلى كيتو
تبقى المواثيق الدولية مثل “الأجندة الحضرية الجديدة” – بالرغم من كونها غير إلزامية – ذات بريق يجعل الحكومة المصرية والمجتمع المدني مهتمين بالمشاركة في فعاليات الموئل الثالث، كلٌ لأسبابه الخاصة. لكن مشاركة الدول الأعضاء في تلك الفعاليات كانت مشروطة بعدة متطلبات لدى الأمم المتحدة. أهمها كان إعداد “التقرير الوطني لجمهورية مصر العربية“، المنشور فقط باللغة الإنجليزية. تضمن ذلك التقرير التحديات العمرانية المصرية للأجندة الحضرية الجديدة، والتي تشمل تحديات ذات صلة بالديموجرافيا، بالتخطيط الحضري والأراضي، بالبيئة والتحضر، بالحوكمة والتشريعات الحضرية، بالاقتصاد الحضري، وأخيراً بالإسكان والخدمات الأساسية. المتطلب الأخر، كان تكوين لجنة قومية للموئل لتعزيز الاتصال بين الشركاء الرئيسين على المستوى القومي. قد ذكر التقرير الوطني أن اللجنة تشكلت بقرار وزير الإسكان رقم 33 لسنة 2014 وتم تمثيل عدد من الوزارات وشركاء التنمية الأخرين لمراجعة التقرير الوطني.9 إلا أن منسق التحالف الدولي للموئل بمصر وصف ذلك التقرير على إنه تقرير حكومي لأن وزارة الإسكان والمرافق والمجتمعات العمرانية هي التي قامت بإعداده ولم تتشكل لجنة قومية للموئل. أحد نقائص إعداد التقرير الوطني، على أية حال، هي عدم مشاركة صندوق تطوير العشوائيات في إعداد التقرير بالرغم من احتوائه على جزء خاص بالمناطق اللارسمية. من التحضيرات الأخرى التي أعدتها الدولة المصرية هي إقامة “المنتدى الحضري الأول” (Egypt Urban Forum) في 2015، بالتعاون بين وزارة الإسكان ووزارة التطوير الحضاري – قبل إلغاء الأخيرة – وبرنامج الأمم المتحدة للمستوطنات البشرية، بهدف “تعزيز الأطر المؤسسية العاملة على التنمية والتطوير الحضري على المستوى الوطني، وإلى دمج وتمثيل مصر في المشهد الحضري العالمي” (المنتدى المصري الحضري، 2015). في هذا المنتدى تم دعوة العديد من منظمات المجتمع المدني لعرض أنشطتهم ومشروعاتهم والتحديات العمرانية التي تواجهها تلك المنظمات. نستطيع القول أن مشاركة المجتمع المدني كانت موجودة، لكن ما لا نفهمه هو كيف تم تعزيز الأطر المؤسسية العاملة على التنمية والتطوير الحضري على المستوى الوطني. أما الجزء الثاني من هدف المؤتمر فكان بشكل رئيسي جزء من التحضيرات المصرية للموئل الثالث. بداية، تم إطلاق موقع الكتروني للمنتدى باللغة الإنجليزية فقط (برهام، 2015)، الأمر الذي جعل أحمد برهام (باحث عمراني) يتساءل، المؤتمر لمن؟ لكن تم إضافة ترجمة عربية لمحتويات الموقع فيما بعد. ثم أتى تقرير المؤتمر أيضاً باللغة الإنجليزية، وما لبث أن اتضح السبب، فقد تم ارسال التقرير إلى كيتو، وحالياً جاري العمل على النسخة العربية.
يبدو أن الهدف من تلك التحضيرات هو بلورة التحديات العمرانية المصرية ليتم أخذها في الاعتبار، مع بقية الدول المشاركة، لوضع أجندة حضرية عالمية. لكن لنا مأخذ بخصوص عرض التحديات العمرانية المتمثلة في التقرير الوطني، من جهة الحكومة ومن جهة المجتمع المدني. حيث يبدو أن الحكومة، عند صياغة التقرير الوطني كان ينقصها فهم الأبعاد المختلفة التي تنطوي عليها التحديات المذكورة، بالإضافة إلى أنها مازالت تتحدث بلغة الأرقام فقط. عندما تم ذكر المناطق اللارسمية، تمت الإشارة إلى أن عدم وجود تعريف محدد لتلك المناطق هو أحد التحديات التي تحول دون تطويرها. ومع هذا تم استخدام لفظ (Slums) أي المناطق المتدهورة عمرانياً او العشواىيات كمرادف للفظ (Informal Settlements) أي المناطق اللارسمية بدون توضيح الفرق بينهم بالإضافة إلى ما يحمله لفظ (Slums) من دلالة سلبية. يبدو للوهلة الأولى أن الحكومة مستوعبة لمشكلة عدم وجود تعريف محدد، وهو الأمر الذي يجب علينا تخطيه والتعامل مع المشاكل الفعلية لكل منطقة على حدا. ثم عادت وعرفت المناطق بشكل عام باستخدام ألفاظ تشير فقط إلى المشاكل المادية (إسكان، خدمات، بنية أساسية) لتلك المناطق وإبراز سلبياتها. يجب إدراك أن اضطرارنا إلى تعريف الأشياء لا يشفع لنا إطلاق تعريفات لن تؤدي إلى معرفة كيفية التعامل مع مشكلات تلك المناطق، فكل منطقة يجب أن تسمى باسمها ويتم التعامل معها على أنها منطقة ذات طابع وصفات خاصة. أيضاً، ذكر التقرير فيما يخص تحديات الإسكان، أن الدولة في سعيها نحو توفير مسكن ملائم للجميع تبني مشاريع إسكان اجتماعي وتوفر وحدات سكنية لذوي الدخل المنخفض والمتوسط.10 إلا أن الوحدات السكنية ليست مرادف لمفهوم المسكن الملائم (التحالف الدولي للموئل – شبكة حقوق الأرض والسكن، 2016)، الذي تم تعريفه والاتفاق على مكوناته في تقرير الحق في السكن اللائق الصادر عن الأمم المتحدة.
أمّا من جهة المجتمع المدني، فيبدو أنه لم يتم دعوته من قبل الحكومة في عملية التحضير لمشاركة مصر في الموئل الثالث. وفي المقابل لم يُقدم المجتمع المدني القائم في مصر أي مساهمة واضحة في صياغة التحديات العمرانية المصرية على غرار التقارير الموازية التي قدمها المجتمع المدني العالمي، مثل “تقرير المدينة التي نحتاجها” (The city we need)، وبيان المجتمع المدني البرازيلي حول الأجندة الحضرية الجديدة الذي ترجمته مبادرة تضامن. إلا أنه لا يمكن إغفال المبادرة التي قام عشرة منظمات من المجتمع المدني لصياغة تقرير موازي للتقرير الوطني لتقييم العمران المصري من التزامات أجندة إسطنبول، ويتبع إرشادات الأمم المتحدة في صياغة التقارير. وبالفعل اجتمعت تلك المنظمات والتي كان من ضمنها مبادرة تضامن، عشرة طوبة، والتحالف الدولي للموئل، وتم الاتفاق على أن يحتوي التقرير الموازي على نفس بنود التقرير الوطني. تم تقسيم تلك البنود على المنظمات، لكن لم يُكتب النجاح لتلك المبادرة بسبب تعقيدات التقييم والتي تطلبت موارد بشرية ومادية لم تكن متاحة لدى المجتمع المدني (التحالف الدولي للموئل – شبكة حقوق الأرض والسكن، 2016).
لكن الجدير بالذكر أيضاً، “مشروع دعم الموئل الثالث: تنفيذ الأجندة الحضرية الجديدة في مصر” الذي تطلقه وكالة التعاون الألمانية بالتعاون مع وزارة الإسكان لتعزيز مشاركة مصر في الموئل الثالث. تتبلور فرضية المشروع في أن غياب التنسيق بين شركاء التنمية يؤدي إلى تعطيل بناء بيئة عمرانية أفضل. ويرى المشروع أن فهم الأدوار المختلفة للشركاء يمكن أن يمهد إلى تنمية عمرانية ذات فاعلية أكبر. لهذا يعمل المشروع على جمع العديد من شركاء التنمية من المجتمع المدني وخاصة الأكاديميين، والممارسين والباحثين العمرانيين ليكونوا جزء من هذا المشروع بهدف رسم خارطة طريق لتنفيذ توصيات الأجندة الحضرية الجديدة في مصر. حيث يرى المشروع في “الأجندة الحضرية الجديدة” فرصة لخلق حوار عمراني والذي بالتبعية سيمكّن العديد من شركاء التنمية بالانخراط ودعم الحكومة في تنفيذ توصيات الأجندة على المستوى القومي والمحلي. إلا أننا نأمل أن ينتهي المشروع عند تنفيذ الأجندة الحضرية الجديدة وليس فقط رسم خارطة طريق.
مصر ما بعد كيتو
تعد كيتو هي نقطة الانطلاق “للأجندة الحضرية الجديدة” والتي تم إعداد مسودة نهائية لها خلال فترة التحضيرات. قبل أن نتأمل في تطلعاتنا إلى ما بعد كيتو، يجب الوقوف قليلاً عند ماهية تلك الأجندة. نحن نرى أنها وثيقة عالمية تُصدّق عليها الدول الأعضاء، تهدف من خلالها الأمم المتحدة كسب الالتزام السياسي من الدول المشارِكة تجاه القضايا العمرانية، وفي المقابل تثبت تلك الدول تواجدها على الساحة العالمية للتنمية لتجني نوع من أنواع الشرعية. لذلك يصبح النقد الموجهة لها بأنها غير عملية وطوباوية (بيتي 2014، ساندبو 2015) مدحضاً. لهذا نرى أن نضع الأجندة في إطارها السليم كي نستطيع تصور تطلعاتنا بشكل واقعي، فتلك الأجندة، على سبيل المثال، لن تعيد المناطق اللارسمية التي تم هدمها وإخلاء ساكنيها قسرياً في البرازيل لبناء منشآت الأولمبياد الأخيرة (فيليبس، 2016) او في اي مدينة اخرى.
الأجندة الحضرية الجديدة تتضمن أيضاً مبادئ عامة لا يختلف عليها الكثيرون، ويتم انتقدها لافتقادها التنمية الريفية ويعد ذلك خطوة رجعية في اتجاه تنمية المستوطنات البشرية بشكل شامل. الدلالة هنا أن من المحتمل أن يكون السبب وراء تقليص الأجندة هو تقليل الالتزام السياسي الذي تريده الدول المشاركة في الموئل.
من ناحية أخرى، تصدر الأجندة كل عشرين عام. وقد ازدادت التحديات العمرانية المصرية تعقيداً على مرور الزمن وذلك بسبب التعامل غير الفعال معها. فمنذ عشرون عاماً لم يكن القطاع اللارسمي يسيطر على الاقتصاد المصري – وكثيراً من الدول النامية – بنفس الدرجة، وبالتالي تغيرت أبعاد تلك التحديات وكذلك العوامل المؤسسية المكونة لها، ومنها السياسات والتشريعات. لا نستطيع الجزم في تأثير أجندة الموئل أو الأجندة الحضرية الجديدة على العمران المصري، ذلك أن الفاعلين فيه الآن أصبحوا من الكثرة التي تفوق معرفتنا بالإضافة إلى عدم خطية التوقعات. لكن نستطيع القول إن صدور الأجندة كل عشرين عام تجعل من اللازم مراجعة وتقييم مدى التزام الدول بتنفيذ الأجندة بصورة دورية من قبل الأمم المتحدة كنوع من أنواع الضغط المستمر للالتزام بمبادئ الأجندة، وبالفعل أوصت الأجندة في الفقرة 166 على دعوة الدول الأعضاء والمنظمات المعنية لتقديم تقارير دورية بشكل طوعي عن سير عملية تنفيذ الأجندة الحضرية الجديدة كل أربع سنوات. غير ذلك، ستكون الأجندة مجرد تقييم لعشرين عاماً مضت. ومن جهة أخرى، يتوجب على المجتمع المدني متابعة تنفيذ الحكومات للأجندة كطرف ثالث يمكن أن يؤثر في المفاوضات المستقبلية، لأن تنفيذ الأجندة بالأساس منوط بالالتزام السياسي للدول، وبدون متابعة ذلك الالتزام من أطراف مختلفة، يمكن أن تصبح الأجندة مجرد حبر على ورق. فمن الواضح أن تلك الأجندات، على سبيل المثال، غير قادرة على حمل الحكومة المصرية أو أياً من الحكومات على توفير مسكن ملائم.
مراجع
أحمد برهام. (2015). المؤتمر لمن؟ تم الاسترداد من الشروق
أخبار مصر. (2007). افتتاح وحدة تطوير العشوائيات بمحافظة القاهرة. مصرس.
التحالف الدولي للموئل – شبكة حقوق الأرض والسكن. (2016). التحديات الحضرية المصرية في ضوء الموئل الثالث. تم الاسترداد من التحالف الدولي للموئل – شبكة حقوق الأرض والسكن.
التحالف الدولي للموئل – شبكة حقوق الأرض والسكن. (14 مايو, 2016). الوظيفة الاجتماعية. تم الاسترداد من أحوال الأرض.
التحالف الدولي للموئل – شبكة حقوق الأرض والسكن. (2016)
Habitat International Coalition – Housing and Land Rights Network (2016). Egyptian NGOs, Thinking outside the Habitat III Box.
المنتدى المصري الحضري. (2015). عن المنتدى. تم الاسترداد من المنتدى المصري الحضري
أيمن فاروق. (2010). حريق هائل يلتهم ثلث سوق التونسي بالقاهرة. الأهرام اليومي.
تضامن. (2015). جهود دون التوقعات: مقاربات الحكومة في التعامل مع المناطق العشوائية. تم الاسترداد من تضامن.
دوم فيليبس. (2016).
Dom Phillips. (2016). Rio 2016: Favela residents being evicted days ahead of Olympics. Independent.
دينا حسين. (2015). المدينة.. مسؤولية من؟ (مصطفى محيي، المترجمون)
صندوق تطوير المناطق العشوائية. (2008). عن الصندوق. تم الاسترداد من صندوق تطوير المناطق العشوائية
كليفورد كولبين وشركاه. (1983).
Clifford Culpin and Partners. (1983). Urban projects manual. (F. Davidson, & G. Payne, Eds.) Liverpool: Liverpool university press in association with Fairstead press.
محمد ندا. (2015). جلسة الموئل الثالث في المنتدى الحضري المصري. المنتدى الحضري المصري. القاهرة.
مروة خليفة. (2015).
Khalifa, M. A. (2015). Evolution of informal settlements upgrading strategies in Egypt: from negligence to participatory development. Ain Shams Engineering Journal, 1-9.
مصطفى محيي. (2015). (مثلث ماسبيرو).. هل يحظى السكان بنهاية سعيدة؟ (١). مدى مصر.
منظمة العفو الدولية. (2009). دُفنوا أحياءً: سكان المناطق العشوائية في القاهرة بين فكي الفقر والإهمال. لندن: منظمة العفو الدولية.
موئل الأمم المتحدة. (1976).
UN-Habitat. (1976). The UN conference on Human Settlements (Habitat I). The Vancouver Declaration on Human Settlements (p. 54). Vancouver: United Nations.
موئل الأمم المتحدة. (1996).
UN-Habitat. (1996). United Nations Conference on Human Settlements (Habitat II). The Habitat Agenda. Istanbul: United Nations.
موئل الأمم المتحدة. (2012). تاريخ الموئل وتكليفه ودوره ضمن منظومة الأمم المتحدة. تم الاسترداد من برنامج الموئل
هاجر حمزة. (2016). أهالي (مثلث ماسبيرو) بين حلم التطوير والتهجير الذاتي. البديل.
وزارة الخارجية المصرية. (2016). إرشادات السفر: الأكوادور. تم الاسترداد من وزارة الخارجية المصرية
وزارة الإسكان والمرافق والمجتمعات العمرانية. (2016).
Ministry of Housing (2016). Arab Republic of Egypt National Report.
1.لمعرفة المزيد عن تاريخ المؤتمرين، الرجاء الرجوع إلى المقالة الأولى في سلسلة مقالات الدليل الإرشادي لمؤتمر الأمم المتحدة الثالث المعني بالإسكان والتنمية الحضرية المستدامة (الموئل الثالث).
2. (مجموعة 77 والصين) هي أكبر تجمع للدول النامية في الأمم المتحدة، والذي من خلالها توفر منصة لتلك الدول لصياغة وترويج أفكارها ومصالحها الاقتصادية المشتركة، وتعزز من مواقفها وقدراتها التفاوضية على جميع الأصعدة الاقتصادية ضمن نظام الأمم المتحدة، وكذلك تعزيز التعاون الدولي بين أعضاء المجموعة. قد أنشأت المجموعة في الخامس عشر من يونية في عام 1964.
3.المادة 63 “يحظر التهجير القسري التعسفي للمواطنين بجميع صوره وأشكاله، ومخالفة ذلك جريمة لا تسقط بالتقادم.” (دستور مصر، 2014).
المادة 68 “المعلومات والبيانات والإحصاءات والوثائق الرسمية ملك للشعب، والإفصاح عنها من مصادرها المختلفة، حق تكفله الدولة لكل مواطن، وتلتزم الدولة بتوفيرها وإتاحتها للمواطنين بشفافية، وينظم القانون ضوابط الحصول عليها وإتاحتها وسريتها، وقواعد إيداعها وحفظها، والتظلم من رفض إعطائها، كما يحدد عقوبة حجب المعلومات أو إعطاء معلومات مغلوطة عمداً. وتلتزم مؤسسات الدولة بإيداع الوثائق الرسمية بعد الانتهاء من فترة العمل بها بدار الوثائق القومية، وحمايتها وتأمينها من الضياع أو التلف، وترميمها ورقمنتها، بجميع الوسائل والأدوات الحديثة، وفقاً للقانون.” (دستور مصر، 2014).
المادة 78 “تكفل الدولة للمواطنين الحق في المسكن الملائم والآمن والصحي، بما يحفظ الكرامة الإنسانية ويحقق العدالة الاجتماعية. وتلتزم الدولة بوضع خطة وطنية للإسكان تراعى الخصوصية البيئية، وتكفل إسهام المبادرات الذاتية والتعاونية في تنفيذها، وتنظيم استخدام أراضي الدولة ومدها بالمرافق الأساسية في إطار تخطيط عمراني شامل للمدن والقرى واستراتيجية لتوزيع السكان، بما يحقق الصالح العام وتحسين نوعية الحياة للمواطنين ويحفظ حقوق الأجيال القادمة. كما تلتزم الدولة بوضع خطة قومية شاملة لمواجهة مشكلة العشوائيات تشمل إعادة التخطيط وتوفير البنية الأساسية والمرافق، وتحسين نوعية الحياة والصحة العامة، كما تكفل توفير الموارد اللازمة للتنفيذ خلال مدة زمنية محددة.” (دستور مصر، 2014).
4. للمزيد حول اللاعدالة المكانية في توزيع الموارد يرجى الرجوع إلى مقالة مبادرة تضامن عن اللامساواة المكانية في القاهرة
5. لمعرفة المزيد عن تحليلات سياسة الدولة في بناء مدن جديدة وتأثيراتها على العمران المصري وتفاقم اللاعدالة المكانية، يرجى الرجوع إلى مقالة مبادرة تضامن عن المدن الجديدة.
6.لمعرفة المزيد عن المشاركة الشعبية في التنمية بين القانون والتطبيق يرجى الرجوع إلى مقالة مبادرة تضامن عن جلسات الاستماع.
7.تناولت مقالتا مبادرة تضامن لماذا توقفت الثورة عند مستوى المحليات؟، ومن الذي يدفع تكلفة الإدارة المحلية؟ بشكل مفصل دور المحليات في التنمية في إطار الحكومة المركزية المصرية.
8. منصة المبادرات العمرانية بالقاهرة هو موقع إلكتروني يتضمن جميع المبادرات التي لها علاقة بالعمران المصري من قريب أو بعيد. http://www.cuipcairo.org/
9. لم تتمكن مبادرة تضامن من الحصول على صورة القرار، وبالتالي لم نستطع معرفة أعضاء تلك اللجنة.
10. قدمت وزارة إسكان الظل في عام 2013 دليل العدالة الاجتماعية والعمران، حيث تم تحليل سوق الإسكان في مصر وكيف أن الإسكان الاجتماعي لا يصل إلى فئات الدخل المستهدفة منه
التدوينة الدليل الإرشادي للموئل الثالث: قراءة للعمران المصري من منظور أجندات الموئل ظهرت أولاً على Tadamun.
